Bütçeden Ödenen Emeklilikten Fonlu Sisteme: Türkiye Deneyimi

Emekli Sandığı’nın 1950 yılında kurulmuş olması, Türkiye’de emeklilik sistemine dair yaygın bir yanlış anlamayı da beraberinde getiriyor. Bu yanlış anlama, 1950’den önce kamu görevlilerinin emekli olmadığı ya da emeklilik uygulamasının bulunmadığı yönünde bir algı oluşturuyor. Oysa Cumhuriyet’in ilk yıllarından itibaren kamu görevlileri emekli olmuş ve emekli maaşlarını düzenli biçimde almıştır. Bu dönemde emekli maaşları herhangi bir sosyal güvenlik fonundan değil, doğrudan devlet bütçesinden karşılanmıştır.

1923–1950 arasında emeklilik, fonlu bir sistemin parçası değil, kamu personel rejiminin doğal bir sonucuydu. Devlet memuru belirli bir hizmet süresini tamamladığında görevden ayrılıyor ve maaşı merkezi bütçeden ödeniyordu. Prim esasına dayalı, aktüeryal hesaplarla yönetilen bir yapı bulunmamasına rağmen sistem çalışıyordu. Çünkü emeklilik, mali bir araç değil, devletin üstlendiği açık bir yükümlülüktü.

1950 yılında Emekli Sandığı’nın kurulmasıyla birlikte emeklilik sistemi yapısal olarak değişti. Bu değişim, yalnızca teknik bir kurumsallaşma adımı değil, aynı zamanda devletin sosyal güvenliği finansman yöntemi açısından önemli bir kırılma noktasıydı. Bütçeden doğrudan ödeme modelinin yerini prim esaslı ve fonlu bir sistem aldı. Böylece emeklilik, kamusal bir sorumluluk olmaktan çıkarılmadan, fonlar üzerinden yönetilen bir yapıya dönüştürüldü.

Kamu sigorta sistemleri teoride bireyleri yaşlılık, hastalık ve işsizlik gibi risklere karşı korumayı amaçlar. Ancak Türkiye pratiğinde bu sistemler, büyük ölçüde devletin mali ihtiyaçlarıyla iç içe geçmiştir. Toplanan primler yalnızca gelecekteki hak sahipleri için ayrılan kaynaklar olarak değil, kamu maliyesi açısından kullanılabilir bir rezerv olarak değerlendirilmiştir. Bu yaklaşım, sosyal güvenlik fonlarını sosyal politika aracı olmanın ötesine taşıyarak, fiilen bir kamu finansmanı unsuruna dönüştürmüştür.

Bu durumun en güncel örneklerinden biri işsizlik sigortası fonudur. İşsizlik sigortası, işini kaybeden çalışanlara geçici gelir güvencesi sağlamak amacıyla kurulmuştur. Ancak uygulamada fonun ağırlıklı olarak işveren teşvikleri ve istihdam destekleri için kullanıldığı görülmektedir. Fiilen işsiz kalan kesim için ayrılan pay sınırlı kalırken, fonun asli kuruluş amacı ikinci plana itilmiştir. Bu tablo, kamu sigorta fonlarının zamanla nasıl amaç dışı kullanım alanlarına kayabildiğini açık biçimde göstermektedir.

Burada temel mesele, fonlu sistemlerin varlığı değil, bu sistemlerin nasıl ve kimin yararına işletildiğidir. 1923–1950 arasında emeklilik ödemeleri bütçeden yapılabiliyorken, bugün fonlar olmadan sistemin yürüyemeyeceği yönündeki iddia, sosyal güvenlikten ziyade kamu maliyesi tercihleriyle ilgilidir. Fonlu yapılar, devlete kısa ve orta vadede mali esneklik sağlar; bütçe üzerindeki baskıyı zamana yayar ve görünürlüğünü azaltır.

Emeklilik sistemi, sosyal güvenlik reformları, kamu sigorta fonları ve aktüeryal denge üzerine yapılan tartışmaların büyük bölümü bu tarihsel gerçeklik göz ardı edilerek yürütülmektedir. Oysa gerçek değişmemiştir: Devlet, ister bütçeden ister fondan ödesin, emeklilik ve sosyal güvenlik nihayetinde kamusal bir yükümlülüktür. Fonlar bu yükümlülüğü ortadan kaldırmaz; yalnızca finansman biçimini değiştirir.

Bugün kamu sigorta sistemlerinin sürdürülebilirliği tartışılırken, asıl odaklanılması gereken konu fonların büyüklüğü değil, bu kaynakların hangi amaçlarla kullanıldığıdır. Aksi halde sistemin adı değişir, kurumlar yeniden yapılandırılır, mevzuat güncellenir; fakat sonuç değişmez. Bedel, her dönemde olduğu gibi yine çalışanlar ve emekliler tarafından ödenir.